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# 五、缺乏再生能源開發爭議的預防與協調機制
目前大部分的再生能源爭議，多發生於非都市土地的地面型光電。因為在非都市土地中，最具有開發經濟利益的，當屬取得容易且使用成本最低的農業用地。
而地面光電的電業與農地管制，地方主管機關都是最主要的審查角色。《再生能源發電設備設置管理辦法》規定，2000kW以下光電案場免經電業籌設許可程序，由地方主管機關認定即可；2000kW以上依《電業登記規則》須經電業籌設程序，籌設許可必備文件中，則需要地方主管機關同意函、地政機關意見書，以及施工許可必備文件需廠址土地容許使用相關證明文件等，顯見地方政府在電業申設程序的重要角色。農地使用管制部分，依據《區域計畫法》、《非都市土地使用管制規則》及相關委辦規定，30公頃以下的分區變更交由地方政府審查，2公頃以下則採用更簡便的審查程序；不利農業經營之農地的容許使用，依申請《農業用地作農業設施容許使用審查辦法》第30條第3項，也由地方主管機關審查。
地方政府於電業及農地管制上，有著重要角色，我們認為應該加強地方政府建立再生能源開發爭議的預防與處理機制，對於後續的再生能源推動，將有關鍵作用。我們針對目前，非都市土地農業用地的地面型光電開發，所發生的爭議問題現況，進行整理分析如下：
1. 地面光電案場開發面積過於破碎致使管理困難\
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不論是電業申設或農業用地使用管制，基於大小分流管制的概念，案場「規模」都是核心重點。《再生能源發電設備設置管理辦法》將案場的申設流程分為2000kW以上與以下。2000kW以下的案場，被認為規模較小，可免受電業法限制，簡化申設程序，由地方政府受理，免經電業籌設許可程序，僅需經第三型再生能源發電設備認定；660平方公尺以下的非都市農業用地，可以簡便申請做容許使用、在109年7月31年之前啟動變更程序的二公頃以下農業用地，免經使用分區變更。然而現況是，為了規避較繁複的電業籌設程序，部分廠商採化整為零的方式，將案場拆分成二公頃及2000KW以下的規模，雖然《再生能源發電設備設置管理辦法》第6條與《非都市土地使用管制規則》第11條第4項，分別都有合併計算裝置容量與累計開發面積的規定，但目前這些規定仍不夠細緻與缺乏彈性，導致地方政府不易操作，容易造成管理問題，以及案場過於破碎與分散。
2. 缺乏大規模案場的社會與產業衝擊處理機制\
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農委會（現已改為農業部）於109年7月修法後，目前二公頃以下的地面光電申設，幾乎只剩修法前已申請的案場。目前的光電案場以大規模的漁電共生、不利耕作地為主，也有部分業者往光電可覆蓋面積為室外型兩倍的室內型漁電共生延伸。以室外型漁電共生來說，雖有環社檢核對地方的環境與社會議題進行調查與了解，值得參考，不過無法處理像是「養殖與光電間的共融不易、排擠承租養殖戶、對既有養殖漁業可能造成衝擊」等問題；室內型漁電共生則可能因為高強度開發，使地方景觀造成衝擊、生態改變，甚至造成其他負面影響，目前也都尚未有機制能處理。此外，目前漁電共生案場是否有養殖事實，地方政府有查核及廢止營運許可的權責義務，不過，在案場越來越多的狀況下，如何確保查核量能充足、加強查核比例、廢止許可後案場後續的拆除與恢復原狀、相關法源依據的建立，以及能源、農業與地政單位間的權責歸屬等，都還需要建立完善的SOP機制。
3. 未能確實納入利害關係人的意見\
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地方政府最常遇到的爭議，是光電案場開始施工時，地方居民和其他利害關係人才知道即將有開發案，故要求廠商在未進行地方溝通之前，不可任意動工興建光電案場。目前除了漁電共生環社檢核制度以外，大部分的規範都沒有確實把光電開發的利害關係人納入參與。經濟部於今年（2023）1月修訂《電業登記規則》，要求廠商申請施工許可（二公頃以上）時，必須檢附辦理地方說明會之證明文件(註1)[^1]。不過現況是，要求辦理說明會的時間點都太晚，再者廠商是否實際通知到利害關係人，或只是將通知公布在鮮少人參閱的公告欄、舉辦說明會的地點太過偏遠或者時間不對等，都使鄰近居民和其他利害關係人在開發案中，成為只是單純被動接受告知的客體，並非主體。這些都是造成地方衝突不斷的原因。\
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此外，地方政府確實有被中央賦予和民眾溝通的義務，不過中央政府並未提供相關作法的指引。《電業法》第3條第3項第3款明定，「直轄市、縣（市）主管機關應辦理轄區內下列事項：三、電業與民眾間有關用地爭議之處理」，並訂有《地方政府處理電業用地爭議準則》，表明電業申設程序中地方政府被賦予重要的「民眾溝通」角色。然而，中央政府僅抽象地把權責拋給地方政府，相關授權規範卻沒有明確指引地方政府應該如何進行民眾溝通，因此地方政府經常僅做最低程度的審查，如確認鄰近用地的地目、使用情形，以及書面審查電業申請人辦理的說明會紀錄，但實際上的利害關係人意見可能在未曾受過調查或未參與相關說明會的狀況下，導致地方政府忽略了造成用地爭議的可能因素。
4. 地面光電案場的累積效應難以評估\
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地面光電案場在不同尺度，可能會產生不同影響。在社會面，不論是已有環社檢核把關的案場，或是相較之下規模較小的光電案場開發，都必須要面對利害關係人接受度與溝通的問題。在環境面，大規模案場或室內漁電共生案場，生態與環境議題的衝擊與減緩備受關注。目前光電案場的開發，皆聚焦在個別案場的社會溝通或者生態影響，忽略案場數量不斷增加，並累積到一定面積後，更大尺度的社會、生態與環境影響與累積效應，造成更大的衝擊。未來面對光電案場不斷增加，必定要正視案場累積效應的問題，並部署上位機制並發揮地方政府的角色，否則地方的反彈終究會來到政治部門尋求解決。
[^1]: 《電業登記規則》第3條第1項第2款施工許可應備書圖第6目，（六）辦理地方說明會之證明文件。但太陽光電發電廠其主要發電設備全數設置於建築物屋頂者，免附。