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# 六、制度性預防、減緩再生能源爭議
電業申設程序依據《電業法》、《電業登記規則》相關規定，包括三階段：申請電業籌設、取得施工執照、取得電業執照。地方政府在這三個階段中各有角色，要求業者必須符合資訊公開與民眾溝通的要求，例如籌設與施工前說明會的舉辦。不過，現階段許多爭議問題，最主要出現在申請電業籌設階段到施工階段，雖籌設階段地方政府要求業者舉辦說明會並查核文件作為與民眾溝通的證明，不過實際上許多民眾仍表示事前根本不知情；而在施工階段僅有施工前說明會，能夠參考民眾意見進行計劃改變與調整內容的時間與機會已經太晚；完工後的爭議問題，則主要在於查核、承諾事項的落實，以及人力是否充足等。這些種種都顯示，目前的民眾知情程序並不完善。
地方政府可在爭議發生之前，部署避免或降低爭議發生的機制。我們認為若要避免爭議的發生，除了程序上的完善外，更需要在個案開發之前有更上位的地方發展想像、空間規劃與盤點，並與民眾建立溝通、互動、互信的關係。
1. 更上位的開發潛力與空間盤點
1. 地方政府可評估區域內再生能源開發潛力\
地方政府在法規上，雖然有評估區域內再生能源潛力的規範，不過並非強制，實際上多數縣市並未具體規劃，而是由地方政府自行提送計劃向中央申請經費。根據《再生能源發展條例》第6條第2項明定，「直轄市政府及縣（市）政府，應配合前項計畫與目標[^1]，協助評估區域內相關再生能源之開發潛力。」能轉盟認為，地方政府能於地方的再生能源的發展目標上，有更上位的引導角色，規劃與盤點綠能的設置量和區位，包括都市未來發展與不同類型再生能源的評估，以整體性來看各類再生能源以及都市發展的關係。
2. 空間尺度上的區位分析評估與檢核機制的建立\
於空間尺度上，縣市國土計畫與部門空間計畫中，有整體性的土地規劃與功能分區，但實際上地方政府並未將能源列入規劃重點，目前縣市國土計畫提到能源發展仍較零散或以中央規劃為主。能轉盟建議，應加強縣市國土計畫中，區域能源發展的空間規劃，並提出區位分析評估，訂定屬於縣市層級的綠能發展環境與社會檢核機制。
現行申請《農業用地作農業設施容許使用審查辦法》，漁電共生有環社檢核程序，開發前應進行區位環境與社會議題盤點及檢核機制。不過，這套環社檢核機制目前只適用於漁電共生，並未擴及到其他地面光電。地方政府可針對轄內再生能源發展，以適當程序與準則排除環境與社會的敏感區位，進行土地利用的綜合評估、開發區位盤點與規劃，讓開發商能夠事前於區位選擇上有所依循。
2. 於更早階段接觸到利害關係人並盤點相關議題\
目前再生能源發展的爭議現況是，在地居民多半在開發案施工期才知道相關資訊，因而引起反彈；說明會並非舉辦在開發範圍內；說明會邀請的形式並非多元且廣泛，如僅將資訊公告、張貼至佈告欄，或請村里長協助佈告；說明會舉辦時間，並未考量到在地居民日常與工作時段，致使多數民眾無法參加等等。能轉盟認為，在進入電業籌設之前，地方政府與開發商應「主動、廣泛」邀請在地產業從業者、產銷班、居民等利害關係人，進行焦點訪談並評估衝擊，且提出相應的因應對策，將對策納入後續申請電業籌設的文件中。
那麼，該如何盡可能的接觸到利害關係人？能轉盟認為可參考漁電共生非先行區《環社檢核議題辨認操作手冊》，將利害關係人分為直接與間接利害關係人，前者係指以養殖漁民、漁會、產銷班等產業團體代表為主，地主或地主推派之代表、相關環境生態保育或社會發展倡議團體代表等；後者則不與養殖漁業直接相關，但在地緣與在地網絡關係上，有相當密切的民意代表、地方主要活動族群，或其社團協會之代表、當地生態調查資料及研究者等。此外，與之相關的社會議題評估也可儘早進行，例如土地利用、公共建設與服務、生計經濟、社會關係、文化景觀、生態環境、其他社會經濟議題，地方政府都能在前端發揮積極作用。
3. 地方政府應建立法規條文或指引以引導開發商遵循\
目前已有6個縣市訂定淨零相關自治條例，但縱觀自治條例內涵，尚未涉及與再生能源爭議問題處理相關條文。能轉盟認為自治條例中，可明定地方政府於發展再生能源有更前端、以縣市國土為基礎和總量管制的規劃，訂定區位盤點、社會溝通等機制；此外，各縣市應搭配縣市淨零路徑，規劃綠能目標與執行策略。此外，自治條例中可針對再生能源爭議問題的處理，要求相關局處訂定處理機制或常設性的專責單位。有別於學校氣候教育，條例中針對再生能源的推廣、資訊傳遞與釋疑等，要求各別局處針對一般大眾有能源教育的責任，並定期與之溝通與互動。
縣市政府可參考現行漁電共生環社檢核機制，將其內涵轉化為各縣市在發展再生能源時，提供給開發商使用的相關指引，包括如何盤點利害關係人、進行社會溝通的方式、在地議題如何辨認與因應等，讓開發商在進入電業籌設流程前，就能將開發的社會與環境評估說明清楚，讓地方政府能更明確地進行管制。
4. 從法規面加強地方政府在電業審查過程的積極性\
根據《電業法》、《再生能源發展條例》、《區域計畫法》、《農業發展條例》及相關子法的規定，地方政府在電業申設、農業用地管制的流程中，都扮演著極為吃重的角色。能轉盟認為，在地面光電案場開發面積過於破碎致使管理困難、缺乏大規模案場的社會與產業衝擊處理機制、未能確實納入利害關係人的意見，以及地面光電案場的累積效應難以評估等，我們所觀察到的四個現況，地方政府可有以下的努力空間：
1. 增加地方主管機關審查案場合併計算的彈性
在地面光電案場開發面積過於破碎致使管理困難的現況下，雖然《再生能源發電設備設置管理辦法》第6條係針對主管機關發給開發商同意備案文件前，同類再生能源發電設備的裝置容量合併計算等樣態，有相關規定。不過，由於法規訂定缺乏彈性，例如僅審查所有權人是否同一、場址是否相鄰。我們認為在這種情況下，地方政府在執行《非都市土地使用管制規則》的土地使用管制審查階段，可更有效的發揮作用。地方政府在進行《非都市土地使用管制規則》第11條第4項[^2]時，審查的是「目的事業主管機關審認屬同一興辦事業計畫」，也就是地方政府的經發局可以在此時判斷，數個小案場是否實質上屬於同一興辦事業、是否應合併認定為同一案而需累計面積，更可留意不同鄰接案場之間的相關性。由於此部分涉及各地方電業與土地主管機關的配合，建議土地主管機關應充分向電業主管機關說明，並列入檢核表。
2. 增加查核量能與兼顧公正轉型\
目前地面型的大規模案場，除了不利耕作地，就屬漁電共生為主。在淨零與能源轉型之下，當前諸如漁電共生的大規模案場發展與角色可為相當重要。不過，為確保其發展兼顧社會、生態與產業的平衡，能轉盟認為地方政府除了要在區位規劃上有積極角色外，也應該提早部署案場查核量能，確保經費、人力足夠與分工明確。此外，以漁電共生為例，承租養殖戶容易遭到排擠，致使喪失工作權，能轉盟認為能源轉型下因再生能源案場開發，所影響與受到衝擊的產業與民眾生計，是公正轉型重要的議題之一。不過，能轉盟觀察到公正轉型的議題與資源鮮少投注於此，未來不應再忽視。
3. 確保利害關係人必須充分參與\
利害關係人的充分參與，是減少再生能源爭議的唯一途徑。然而現況是，除了環社檢核機制外，幾乎所有的利害關係人溝通都只有一個管道，就是《電業登記規則》籌設許可要求開發商辦理的說明會。部分地方政府嘗試要求開發商必須進行更多的社區與在地溝通，實際上並無具體的法規或指引可供遵循。能轉盟認為，地方政府可在以下幾個階段，加強要求開發商與在地溝通，諸如申請籌設許可需先取得地方主管機關同意函、地政機關意見書、申請施工許可需廠址土地容許使用相關證明文件、用地變更或農業容許均需經農業及地政主管機關審查。以上在自治事項或法律授權的範圍內，地方自治團體透過自治條例或自治規則保障居民之權利，只要不涉及罰鍰，依地方制度法僅需報中央備查。\
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以籌設許可的地方主管機關同意函為例，為避免地方居民反對開發、造成工程延宕或開發商損失，使地方政府面臨民意反彈與或廠商救濟的衝突，建議在開發商申請籌設許可之前，就要求其優先評估地方對於再生能源開發的接受度。若是大規模案場，廠商應參考《環社檢核議題辨認操作手冊》中利害關係人盤點表以及訪談原則；相對較小型的案場，則應充分訪查紀錄社區居民，諸如民意代表、意見領袖、信仰中心代表、地方主要活動族群或其社團協會之代表等，充分宣傳、說明後進行完整記錄。此外，在土地使用分區變更、不利耕作地的農業容許，都可在自治事項或法律授權的空間內，將利害關係人參與的規範納入自治條例或自治規則。
4. 應從國土計畫尺度評估光電案場的累積效應\
地面型光電案場的累積效應，在過往環社檢核制度中曾有過討論，無論是位於不利耕作區的大規模案場，或數量多的小規模案場，都可能發生累積影響。地方政府應以一個村里、鄉鎮等不同尺度，思考與評估開發程度的影響，並在未來縣市國土計畫的尺度中，納為必要的評估工作。
5. 如何建立溝通機制與信賴關係
1. 建立溝通與爭議處理機制的專責單位\
能轉盟觀察到，地方政府第一線承辦在實際執行業務的認知不同，例如對於民眾參與、在地溝通等概念並不熟悉，或不知如何做起，可能造成地方政府無法理解民眾的想法與社區的需求。能轉盟深知這與人員流動率、增能及培力有關，因此能轉盟認為若有專責單位來處理相關業務，負責再生能源發展前期溝通的規劃、執行、統籌以及建立爭議調解機制小組，將有助於未來政策的正向推動。
2. 地方政府作為建立地方信賴關係的中介角色\
地方政府、社區居民與開發商之間，普遍存在信任度不足的問題。地方政府仰賴開發商到地方社區進行溝通，但卻往往容易造成開發商與在地的衝突、誤解甚至加深不信任。能轉盟認為對再生能源的認識、了解與溝通，不應該只伴隨著開發案而發生，地方政府平時應投注資源在活動、教育、展示等宣導互動，讓民眾於日常中了解再生能源以及相關內涵。此外，針對再生能源的各種爭議，有計畫地於社區進行說明會，不定期的知識傳遞和溝通，非僅在開發案階段才有相關的溝通或者說明會，避免市民有「因為開發而來說服我」之誤解。
3. 建立資訊公開平台\
再生能源發展的爭議，部分來自資訊的不夠透明。如果前所述，有些爭議來自居民未接收到光電開發的相關資訊，造成高度的社會張力及衝突。若能及早知道案場即將以及案場的申設流程等開發資訊，是建立民眾與地方政府間信任的第一步。相關資訊整合與公開平台應奠基於易閱讀與易查詢的特性；建議以地圖的方式呈現，內容應包括縣市案場開發資訊、已開發的案場位置、申設階段的案場進度查詢等。此外，縣市政府也應進行土地的生態圖資套疊，讓民眾了解案場分佈與生態環境、聚落之間的關係。
[^1]: 係指《再生能源發展條例》第6條第1項所提「中華民國一百十四年再生能源推廣目標、各類別再生能源所占比率及其發展計畫與方案」。
[^2]: 《非都市土地使用管制規則》第11條第4項：「中華民國七十七年七月一日本規則修正生效後，同一或不同申請人向目的事業主管機關提出二個以上興辦事業計畫申請之開發案件，其申請開發範圍毗鄰，且經目的事業主管機關審認屬同一興辦事業計畫，應累計其面積，累計開發面積達第一項規模者，應一併辦理土地使用分區變更。」